尽管今年的《政府工作报告》把扭转经济增速下滑趋势作为宏观调控最重要的目标,但着力改善民生的决心也前所未有。而且,总额4万亿的两年投资计划也作了结构性调整,向民生倾斜。据财政部部长谢旭人透露,今年中央财政用于教育、医疗、社会保障和保障性住房等民生方面的支出为7285亿元,按可比口径增长29.4%。由于去年财政收入仅增长17.5%,而且估计今年财政收入增长并不乐观,因此今年民生领域接近30%的支出增长规模已是非常可观。
自从1994年分税制改革以来,中央财政收入的比重从改革前的20%多攀升至50%左右,2008年为54%,而中央财政支出的比重则基本维持在30%左右,但2004年以后比重有些下滑,2008年下降到了21.4%。从表面上看,分税制后中央财政收入多支出少,地方财政收入少支出多,也就是学者们说的“事权与财权不对称”,这也让许多地方政府在公共品领域支出甚微有了似乎充足的理由。
但从另一方面看,既然地方政府支出规模占了财政总支出的70%至80%,也说明分税制后通过中央政府的转移支付和税收返还,地方政府可供支配的财力并没有下降而且近几年还在上升,地方政府没钱提供公共产品的理由并不那么充分,只是把钱花在别处罢了。可以说,事权和财权在结构上是扭曲的,这种结构性扭曲表现在地方政府该得的预算内收入没有拿到,因此有了“跑步钱进”和扩大预算外收入的激励,这也导致了该支出的没有支出,因为转移支付和预算外支出的监管有漏洞。
从这个意义上来讲,为了弥补民生领域的欠账,必须要在明确划分事权的基础上理顺政府间的财政关系。一种思路是中央财政承担大头、地方财政补充,这是由于公共产品大都具有正外部性,地方政府缺乏供给激励,不想自己栽树别人乘凉。事实上,欧洲许多发达国家对于基础教育、医疗和社保,中央一级财政支出比重都在70%左右。当然,这需要完善目前的转移支付体系严防截留和挪用,但目前《预算法》中对违反该法的“法律责任”条款不是追究法律责任,只是追究行政责任。
另一种思路是由于地方政府最了解本辖区内资源优势和公众需求,让地方政府大部分承担公共品的供给,可以减少信息不对称和资金在多层政府中传递的漏损,其实这也是分税制的题中应有之义。但对于中国来说,为了化解目前户籍管制和人口流动性增加的矛盾,也需要中央财政出钱建立一个全国性低层次的教育、医疗和社会保障体系,至少要把那些长期漂流在外的几乎“三不管”的农民工纳入。
从理论上看,后一种思路无疑是最优选择,当然这需要进一步完善现有的分税制,增加地方政府的财权。首先,在增值税已经改为消费型的背景下,地方政府的财源已经受到很大影响,应重新界定中央和地方的税种和共享税的分配比例,比如消费税可否改为地方税,企业和个人所得税可否让地方享受更大分成,这样地方也有了为纳税人提供更多公共产品的激励;其次,要把土地收入等预算外收入纳入预算内的轨道,还地方政府可支配财力以本来面目;最后,推行“地方分税制”改革,把省级以下政府的财政安排也纳入其中。
延伸点评：正如收入分配改革要注重初次分配一样,二次分配必然要带来效率的损失,中央和地方的财政关系也是如此,过多通过中央政府的转移支付来弥补地方政府的财源不足既会导致分配不公也会让资金层层漏损,最终事倍功半,因此,理顺政府间的财政关系和完善政绩考核体制,让低层地方政府就地“取之于民、用之于民”,是比中央财政加大支出力度更有效的解决民生问题之道。
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