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 首页 >> 独立智库 >> 智库角色 >> 中国崛起需要独立智库


  智库,即智囊机构,最初也称“思想库”,是指由专家组成、多学科的、为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等各方面问题出谋划策,提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共研究机构。严格意义上的智库是独立于政府机构的民间组织。以美国为例,全美大约有2000多个智库,华盛顿有一条智库云集的“K街”。自上世纪70年代以来任何想入主白宫的政治人物无一例外地要借助智库。每届政府上台后,也都要从智库中聘请一些人担任要职,以致许多智库被称为“影子内阁”、“美国的大脑”。政府在做出决策尤其是重大外交决策前,一般也尽可能地听取他们的意见。
   从社会经济发展来看,中国已经进入一个公共政策问题“高发期”--不论是在国内领域,还是在国际领域,中国都需要对大量的公共政策问题进行创新性的、有建设性的研究。这意味着中国对智库机构有大量的现实需求。
 
 
中国崛起需要独立智库

  美国首都华盛顿有一条著名的K街,由西向东横贯华盛顿的北部。这条街之所以有名,是因为集中了大批游说集团和公关公司,每天有大量的政治和权力在这条街上交易。在世人心目中,K街以游说业而著称,据美国政府的调查,K街游说业的年产值已超过30亿美元。

  然而,游说产业的耀眼和传奇掩盖了K街更重要的本质――这是美国智库(ThinkTank,又称思想库)的集中地,是美国对内对外政策的一大诞生地。在我们看来,K街被誉为美国除行政、立法和司法之外的“第四权力中心”,除了游说集团的政策影响力之外,更重要的还是众多智库孕育了大量的战略与政策。

  大国必然追求国家实力。国家实力由什么组成?一方面是以经济、科技、军事为代表的硬实力,另一方面是以文化、意识形态、信息传播等为代表的软实力。软硬实力都是国家实力的结果,而不是原因。如何形成软硬实力呢?在我们看来,除了科技、经济、人力、教育这些要素的投入之外,最根本的原因还是国家的战略。古往今来,任何一个国家的兴起都离不开“略”和“策”――“略”是战略,代表大方向、大目标,具有远期价值;“策”是战略之下的政策和措施,是战略的具体实现和落实。日本的明治维新是“略”,美国的全球能源战略是“略”,中国的改革开放也是“略”。

  战略来自于思想,来自于面向大目标的基本构想。在历史上,战略往往来自于君王的雄心和权力欲望,带有强烈的个人英雄色彩。但在现代,战略的产生过程则是非英雄式的科学决策和研究的产物。上个世纪四十年代以来,智库这类机构在西方国家和苏联的出现和迅速增加,就显示出在现代社会对策略的巨大需求下,独立的战略研究和公共政策研究机构在迅猛发展。一个国家的战略制定与公共政策的研究能力,以及保证这种能力长盛不衰的机制,本身就是极为重要的“国家能力”。
  当今唯一的超级大国美国,就是运用这种“国家能力”的典范。美国公共政策研究最大的特色,是其独立智库在公共政策制定中所发挥的巨大作用。在美国,利用研究机构解决公共问题有很长的历史。据美国著名智库研究专家保罗·迪克森(PaulDickson)的研究,早在1832年,当时的美国财政部长为解决汽船上的蒸汽锅炉问题,与费城富兰克林研究所签订委托研究合同,开创了政府利用研究机构来解决公共问题的先河。此后,类似政府借助外界独立机构的情况越来越多,成为美国公共决策的传统。还有研究显示,如果以政府与学者讨论公共政策的实质而论,这种方式在美国出现已经超过200年了。

  我们无意考证哪些国家“问策于野”的历史更为悠久,但可以肯定的是,在现代意义上的战略研究和公共政策研究方面,美国是全球最发达的。据有关统计,在20世纪末,美国的智库就有1000多个,是世界上智库最多的国家,仅在华盛顿就有100多个综合类或专业性的智库。在美国的政治决策过程中,以智库为代表的政策规划和研究机构起到了决定性的作用。

  复提到美国模式,是为了给中国的公共政策决策定标。在全球化格局中,中国的参与已非常之深。2008年全球金融危机的爆发,对西方国家产生了巨大冲击,也震撼了资本主义世界。此次危机的一个副产品是,中国被抬升到了一个更高的、甚至对世界举足轻重的位置。不过,中国地位的突然提升主要是因为中国的经济规模,中国有巨大的外汇储备,中国的银行在金融危机中受创很轻。换言之,中国地位的提升不是因为正常状态下的综合实力大幅提高,而是因为别国的灾难。但不论如何,中国今后将被更多地置于世界焦点的位置,将在更多领域作为美国的对手或战略伙伴来探讨全球格局性的问题。这是一种全新的角色。

  与经济地位的提升相比,中国在软实力方面还远远不够,没有做好足够的准备。经济硬实力——尤其是GDP和外汇储备规模——可以依靠比较优势、廉价的要素投入,以及暂时抑制国民福利来获得,这相对来说比较容易。但软实力的提升则要困难得多,因为它涉及到人的教育、价值观、意识形态的改良以及诸多方面的制度改革。

  由于历史和制度的原因,中国的公共政策决策过程与西方有很大不同。中国在历史上一向有集权的传统,这源于长期封建社会下的“家天下”制度。即使是1978年以后的中国改革开放等重大战略决策,基本上是以自上而下的模式来推动――其战略决策不是发端于公民社会,而是来自于中国高层领导人、执政党和政府的自我意识和自我调整。经过三十多年的改革开放,中国社会在经济资源的分配上已经比较多元化,民间拥有较大的财富积累和一定程度的资源支配空间,但在政策制定和战略决策方面,政府还是拥有绝对的权力,而且这个体系至今仍然很封闭。

  中国当然也有自己的决策咨询机构,但这个领域基本上被官方机构所控制,代表机构有国务院发展研究中心、中国社会科学院、国家信息中心、中国现代国际关系研究所等等。这些机构自认为是可以与美国智库类似的中国的“对等”机构,但它们更多是政府体制内的“御用”研究机构,而不是严格意义上的独立智库。

  差别表现在若干方面:首先是资金来源。西方的智库的资源来源于不同的利益集团:各类基金、企业、私人捐助、政府委托等;而国内研究机构直接由政府出资,完全是由政府出资养着的体制内机构。其次是服务对象。西方智库接受委托服务,面向的对象既有政府,也有企业等市场机构,比较多元化;国内官方研究机构的服务对象严格来说只有一个――政府,并且随时要准备好为政府服务,因此它们是“御用”研究机构。但最大的差别则在于,国内官方研究机构缺乏独立的地位和研究立场,这关系到研究的出发点是否独立、决策建议是否独立客观。显然,国内“智库”不具有这种独立性,“听命”、“唯上”色彩浓厚。由于多种原因,这种缺陷是先天性的。

  政府体系之外的中国民间公共政策研究机构呢?发展状态也不理想,目前基本上处于初级发展阶段。整体来看,民间研究机构的发展现状是“一麻袋土豆”,小的不少,但论规模与影响力就差强人意,整体研究水平也较低,只有少数对公共政策有影响力的佼佼者。

  民间独立研究机构的情况大致可分为如下几种:第一类民间机构由于意识形态和价值观的原因,其发展受到抑制,对公共问题的研究也多以思想、理念宣扬为主,虽然有独立性,但还处于“争取理念空间”阶段,研究的现实性和建设性不强。第二类机构以规范的咨询公司和研究公司形态出现,在其服务领域中涉及公共政策,它们具有独立性,也有一定的研究水平,但在获得研究课题和资源方面往往受到歧视,难以与官方机构竞争。由于要为生计考虑,这类机构难以专注于公共政策研究。第三类机构是各大学、研究院所的研究机构。它们虽然比官方研究机构有较多的独立性,但研究资源本质上还是间接来自政府,研究的独立性也存在问题。近年由于“拉课题”的压力,它们的研究水平有下降趋势。

  从社会经济发展来看,中国已经进入一个公共政策问题“高发期”--不论是在国内领域,还是在国际领域,中国都需要对大量的公共政策问题进行创新性的、有建设性的研究。这意味着中国对智库机构有大量的现实需求。中国政府也看到了这种大形势,并试图加强战略和公共政策研究。比如2009年3月,中国官方就汇集各路精英,成立了一个“超豪华”的研究机构--中国国际经济交流中心。该中心由原国务院副总理曾培炎领衔,包括了国内政府机构、学界、银行界、企业界等重量级人物。虽然该中心名义上是非政府组织,但设立这个豪华“智库”的方式仍然是官方推动、自上而下。有意思的是,其开办费500万元是由中国财政部出资,这恰恰是这家“豪华智库”官方基因的象征。未来,该中心能否达到预定的智库目标?能否发挥独立智库的作用?能否推动中国公共政策研究的多元化?这些问题都不得而知。

  中国智库机构的真正发展,还要寄望于独立智库的发展。智库的核心价值体现在几个方面:一是独立性,智库机构必须真正体现不受政府影响的第三方研究,而不是去附合、诠释官员的意志。二是战略高度,要对中国经济社会面临的国内外公共政策问题,提出战略层次的研究。三是创新与建设性,智库的研究必须有所发现,要提出真正有创新的策略建议,而不是低水平重复。就目前情况来看,官方智囊机构恐怕难以真正承担上述重任――这与个人能力无关,而是体制性的原因。

  一个经济上逐渐崛起的中国,将面临前所未有的国际大形势,中国自身的发展也面临前所未有的调整。这样的历史背景,也前所未有地向中国提出了需求:中国需要大力发展独立的独立智库,而掌握着绝对资源的政府,尤其应以更宽松、包容、支持的心态,来鼓励独立智库对公共政策研究和决策的参与!

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